关于进一步鼓励国有企业员工持股改革的建议

  在十八届三中全会提出的“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”精神的指导下,推进国有企业员工持股改革有利于改善国有企业机制不灵活、激励不充分的问题,有利于提升员工积极性和核心团队稳定性,有利于促进企业与员工共建共享、更好地体现国有企业职工的主人翁地位。建议在现下国有企业员工持股试点的基础上进一步深化改革。


一、存在问题


  近两年来,国家开展国有企业员工持股试点,取得了一定成效和经验,也存在一些问题和不足。


(一)制度供给不足,思想顾虑较多


  搞好员工持股,相关法规政策是重要保障。本轮国企员工持股试点的主要依据是《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(财资[2016]4号,简称“《暂行办法》”)、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》(国资发改革[2016]133号,简称“《试点意见》”)等文件,均属于部委规范性文件,不属于法律、行政法规或部委规章,法律位阶较低。在实施过程中,如与原有法律法规规章不一致时,容易引起困惑和争议。


  同时,社会各界对国企员工持股改革非常关注,担心出现国有资产流失、吃大锅饭等弊病,于此相伴随,国有企业和主管部门不同程度地存在对开展试点的顾虑。有报道更指出,员工持股是国企改革中最“敏感”的部分 。


  制度供给如果不足以安抚改革的顾虑,很可能影响试点实践和改革深化,应当引起重视。


(二)期望与观望并存,“放”、“管”需磨合


  从宏观看,对改革目标的期望,与对试点节奏的观望并存。截止2017年11月,已有27个省市158户企业在开展员工持股试点,但各地对员工持股改革的积极性、创造性并不相同。上海市国资系统企业已实施各类股权激励累计45例,江苏省将国有控股混合所有制企业开展员工持股试点列入2017年度十大主要任务百项重点工作,用足名额选择10户企业开展员工持股试点。与此同时,还有部分省市未开展员工持股试点。


  从微观看,政府主管部门与国有企业在“放”与“管”的关系上不够协调。国企员工持股改革,需要将顶层设计与基层实践创新相结合,需要主管部门与国有企业在“放”与“管”取得平衡。从《试点意见》看,要求对试点企业进行定期跟踪检查,及时纠正不规范行为,但对员工持股改革后公司经营管理转化等情况却没有提检查要求;从各省的试点细则或指导看,主要是在中央意见基础上“做加法”。“放”与“管”的关系协调不畅,试点企业就只能在“螺蛳壳里做道场”,不利于发挥试点企业的积极性和创造性,也会导致事实上的改革主体上移,造成“政府想改很难改、企业想改不能改不敢改”的不协调局面。


(三)具体规则存在非必要的限制


  相关试点指导规则在试点企业的范围和条件上规定过窄。《试点意见》规定,各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团可分别选择5-10户企业开展首批试点。但各省经济规模和形态不同,各企业改革需求和不同,数量限制可能导致一些具有改革需求和改革意愿的企业因没有取得试点名额而无缘开展改革。又,《暂行办法》将“国有科技型企业”范围确定为“(一)转制院所企业、国家认定的高新技术企业,(二)高等院校和科研院所投资的科技企业,(三)国家和省级认定的科技服务机构”。对大多数国有科技型企业来说,既非转所院所企业,也不属于高等院校和科研院所投资设立,要进入改革就必须取得“国家认定的高新技术企业”身份。但《暂行办法》对“国家认定的高新技术企业”没有进行定义或说明,实践中只能参考《高新技术企业认定管理办法》(国科发火〔2016〕32号,科技部、财政部、国家税务总局印发)的有关规定,而上述规定主要目的认定为高新技术企业进而给予税收优惠政策,故要求企业提供三个会计年度会计报告、三个会计年度企业所得税年度纳税申报表等材料。但初创的科技型企业处于孵化期,起步阶段的财务指标往往不易达标,很难按此办法被认定为“高新技术企业”,进而导致初创的国有科技型企业不能进入《暂行办法》的范围,也就意味着员工持股改革措施很难落地。


(四)相关税收支持政策尚不健全


  从国际经验看,税收优惠安排是员工持股制度顺利实施的重要支撑。以美国为例,其于1974年就通过《职工退休收入保障法》确立员工持股制度,但直到通过《1984年税收改革法》,对员工持股计划的四方参与者(包括:持股员工、向员工出售股权的股东、员工持股的公司、向员工贷款的金融机构)都分别给予税收优惠后,员工持股计划才得以普及发展。


  从我国情况看,《试点意见》规定持股员工可以通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台间接股权。但按照税法规定,公司制企业代持股将面临重复征税问题:代持股公司需就减持所得缴纳企业所得税,员工收到代持股公司发还的减持所得后还要缴纳个人所得税。对此,《试点意见》未规定试点企业和试点员工持股计划的税收优惠安排,财政税务部门也未另行制定税收支持政策。


二、建议措施


(一)加快建章立规,推动员工持股法制化


  根据《试点意见》的计划,首批试点将2018年年底进行阶段性总结,视情况适时扩大试点。从本次试点来看,已经形成了一些好的做法,包括:增量引入,不搞存量转让持股,以岗定股,不搞全员持股、平均持股,动态调整,避免持股固化僵化,等等。对这些经验做法,建议政府有关部委及时加以归纳总结,并通过制定部委规章先行加以制度化。


  同时,在具备条件的情况下,建议尽快制定完善员工持股的有关法律法规,既可以向社会各界发出清晰的政策导向,消除有关主管部门和企业的思想顾虑,又为后续扩大改革试点、深化员工持股改革提供法律支撑。


(二)处理好“放”、“管”关系,营造鼓励改革的氛围


  在推进员工持股改革,乃至完善国资国企依法治理的过程中,应当注重处理好政府部门与企业的关系。一是要明确改革主体,落实改革责任。建议在后续改革意见中,按照所有权与经营权相分离的原则来划分国企改革的主体,明确责任:各级政府主管部门是国有资产所有者的代表,负有对国有资产和国有企业监管的责任,是国资、国企监管改革的主体;国有企业是国有资产运营的责任主体,是国有企业经营管理改革的责任主体,承担国企改革的主体责任。二是运用负面清单推进员工持股改革。建议各级政府主管部门运用负面清单推进改革。政府主管部门应着重于把握方向、确定原则、抓好监督。通过制定负面清单,事先划出禁止性规定和红线,对负面清单之外的事项允许企业按照法律规定和自身实际大胆改革,把改革责任落实到企业身上。通过政府主管部门和企业的协力,推进各项改革。三是营造鼓励改革、保护担当的氛围。建议制定激励和保护国企领导大胆改革的相关政策,出台具体可行的容错制度;审计、纪检监察、干部管理等部门制定各自领域激励改革、保护担当的相关办法和措施。


(三)完善员工持股改革规则,放宽名额与条件限制


  一是放宽试点企业名额限制。建议在下一阶段的试点改革中,不再设定各省5-10户企业的名额限制,而是根据试点企业条件和企业申报意愿来确定,充分尊重地方改革的积极性。二是放宽对初创科技型企业的条件限制。建议有关部委在修订《暂行办法》的过程中,充分考虑初创科技型企业的客观实际,将“国家认定的高新技术企业”调整为“国有及国有控股企业投资设立的科技型企业”,或对“国家认定的高新技术企业”作出专门说明,放宽对初创科技型企业参与员工持股改革的条件限制,使更多国有科技型企业能够轻装上阵,与民营企业、外资企业开展公平竞争。三是完善改革后续跟踪机制。应当明确履行出资人职责的机构的两重职能,既要跟踪检查员工持股改革的过程,发现、纠正不规范行为,也要跟踪检查员工持股改革的成效,尤其是公司治理结构改善、经营机制转化的情况,及时发现问题并给予指导,促使员工持股改革取得实效。


(四)建立健全国有企业员工持股的税收支持政策


  借鉴有益经验,制定落实相关税收政策,推进员工持股计划的实施。一是尽量避免重复征税。对员工通过设立公司代持股,或者通过资产管理计划代持股,都应避免重复征税。二是对参加持股计划的员工,股本和红利在提取使用前免交个人收入所得税。三是对不同提取方式设定不同优惠,员工一次性全部提取份额资金,与分年、多次提取、退休时一次性提取其税收优惠政策应有所不同,以鼓励员工长期持股。

第十三届全国人大代表 曾庆洪