关于完善新能源汽车产业发展相关政策的建议

一、背景


  我国已连续多年成为全球汽车产销第一大国,随着汽车越来越多地走入寻常百姓家,我国将逐渐进入汽车社会。作为世界人口第一大国和最大发展中国家,大力发展新能源汽车产业,是我国在实体经济领域锐意进取、发展先进制造业的战略选择,也是贯彻新发展理念、推动高质量发展的应有之义。


  近年来,国家出台了一系列政策,培育发展新能源汽车产业。据中国汽车工业协会统计,2017年,我国新能源汽车产销分别达到79.4万辆和77.7万辆,连续三年位居世界首位,新能源汽车产业正在快速发展。但同时必须看到,我国新能源汽车发展仍面临一些瓶颈和问题,需要引起重视并完善产业发展相关政策。


二、存在问题


(一)动力电池瓶颈亟待突破


  动力电池是新能源汽车的核心部件。当前动力电池续航能力弱、不胜任跨城市间长途通行、动力电池成本较高等现象已成为制约我国新能源汽车产业发展的瓶颈。而妨碍动力电池领域提质增效的,主要是以下问题和不足:


1. 政策标准调整过于频繁,稳定性不强、前瞻规划性不够


  作为新能源汽车的核心部件,相关技术标准与补贴政策均会涉及到动力电池。例如,2017年新能源汽车的补贴标准为“纯电动乘用车动力电池系统的质量能量密度不低于90Wh/kg,对高于120Wh/kg的按1.1倍给予补贴”,到2018年就调整为“纯电动乘用车动力电池系统的质量能量密度不低于105Wh/kg,对140Wh/kg-160Wh/kg的按1.1倍给予补贴,160Wh/kg以上的按1.2倍给予补贴”。政策、标准调整有利于动力电池及动力电池系统发展升级更新,但过于频繁的调整也会给相关企业、产业带来新难题:一是不利于行业平稳发展。当前国家相关政策对动力电池能量密度指标的更新频率不断加快、要求不断升高,每次调整都会引起一次行业调整,整车企业与动力电池企业疲于跟随政策指标,自身产品规划和产品开发节奏被打乱,不利于新能源汽车产业的平稳发展。二是政策实施周期与车型开发周期不契合,不利于打磨精品车型。当前国家动力电池相关政策变动频繁,核心指标一年一更,而整车车型开发周期一般需要18-32个月。这意味着在新能源车型开发过程中,核心零部件已经历2-3次核心指标变更,前瞻规划性不够。为保证车型适应性与竞争力,整车企业不得不在开发周期内频繁更改核心零部件设计,由此导致人力物力浪费,不利于精品车型开发。三是车型随政策快速迭代,不利于技术积累与转化。在动力电池相关政策快速迭代发展的背景下,新能源车型为满足市场准入、保持市场价格竞争力,需跟随政策变化进行产品的快速迭代。但由于车型迭代周期短,未积累充分的市场数据与用户反馈,无法形成有效的技术积累与经验转化。某种程度上出现车型频繁变更而核心技术创新缓慢甚至停滞的现象。


2. 安全性问题没有得到应有重视


  近年来新能源行业呈现爆发式增长,相对而言,电池安全性问题没有得到应有重视。主要体现:一是厂家竞相追逐性能,安全性成为次要关注。对纯电动车,消费者最关心的指标是纯电里程与充电时间,国家补贴依据的指标是电池系统能量密度,由此整车厂、电池厂在产品开发中将整车纯电里程、电池能量密度作为最高优先级性能指标。同时,受补贴退坡、电池材料价格上涨等因素影响,动力电池面临巨大降本压力。二者叠加,导致安全性问题成为次要关注。二是相关标准不够细化。相比能量密度、快充等指标,电池的安全性难以设置量化指标,且没有与补贴挂钩,而国标、欧标中不爆炸、不起火等安全等级不够细化,由此导致整车厂、电池厂在安全性投入与重视不够,仅以通过国家标准为要求,缺乏主动优化设计的动力。三是全生命周期的安全性考核缺失。随着电池循环次数和使用时间的增加,电池性能和安全性会逐渐衰退和变化。当前对电池性能和安全性的考核,集中在上市前对电芯、电池系统的考核以获得安全试验报告,对电池使用后、寿命末端的安全性考核机制缺失,电池产品在使用条件下的安全性存在隐患。四是安全性标准对电池的考核没有与整车整体考虑。国家安全性标准对电芯、模组、电池包均提出了具体要求,但存在脱离整车制定零部件指标的问题。如GBT 31467.3-2015《电动汽车用锂离子动力蓄电池包和系统 第3部分:安全性要求与测试方法》要求电池包能承受200kN力挤压或30%变形,2017年的《电动汽车用锂离子动力蓄电池安全要求》修订为承受100kN挤压力,但实际上电池包安装在电池底板或后尾箱中,在碰撞中很难达到这么大的变形量。达成以上标准要求设计电池包时加入较多承力的结构件,而这与车身是重复设计的,会造成车身重量增加、续航减少等问题。与此同时,新能源整车的安全测试,在专门针对整车搭载状态下的电池安全考核也还不够全面。


3. 电池规格种类偏多,标准化建设力度不够


  动力蓄电池的规格尺寸参数,会直接影响到动力蓄电池的设计研发、制造生产及应用,但从GB/T 34013-2017《电动汽车用动力蓄电池产品规格尺寸》看,规定了三大类、19种单体蓄电池、12种蓄电池模块、5种蓄电池标准箱规格尺寸系列,部分系列还包含多种尺寸细分。尽管国家以着手缩减繁杂的电池规格种类,但仍然偏多,由此可能造成如下问题:一是增加电池生产企业在研发及生产制造设备上的成本。不同规格尺寸的电池,所涉及的电池参数设计、电池生产设备、电池辅材、电池生产过程、电池检测设备等均有差别,电池生产企业为满足电池规格尺寸标准的要求,就需要增加技术研发、生产制造设备上的时间投入、经费投入,一些规模较小的电池企业无法在短时间内满足要求,面临被淘汰的风险。二是增加整车厂在车型设计研发及整车生产上的成本。当前各个整车厂在整车设计方面自成一体,蓄电池模块规格尺寸设计差异大,不同规格尺寸的电池标准箱难以在不同车型间兼容。为符合新的规格尺寸标准要求,可能需要更改车型及电池模块的设计、对新型号电池进行试验验证,从而延长了车型研发设计和试验验证的周期,增加了成本。三是不利于售后服务和回收利用。规格尺寸过多,增加了后续动力电池售后服务、梯次利用与回收利用的成本与复杂程度。


4. 国内电池企业与产业与国际先进水平仍存在差距


  由于研发积累、研发投入量、技术路线选择等原因,国内电池企业的产品竞争力与国外电池企业仍存在差距。松下、三星、LG等国际一线电池企业的锂电研发从上世纪九十年代就已起步,而国内电池企业基本是本世纪初开始。在研发投入上,LG化学、三星SDI、松下等企业2017年的研发投入分别为35亿元、28亿元、20亿元,而国内最大的动力电池龙头企业宁德时代同年研发费用仅约十多亿,国内其他企业的研发费用差距更大。在技术路线选择上,国内电池企业曾经的技术路线是磷酸铁锂,虽然在安全性和寿命有优势,但不能满足新能源汽车越来越高的能量密度要求,正逐步转向三元正极材料的锂电池,而日韩等电池企业起步就是三元体系,在相关领域的积累更久。基于以上原因,国内电池企业在设计、生产工艺控制等领域与国际先进水平仍存在差距,由此导致国企电池产品在一致性、自放电率等方面差强人意,使用体验不及国外先进产品。差距的存在要求我们积极向国际先进企业学习。但由于政策限制等原因,当前因为种种原因,海外电池产品在国内市场使用受限;虽然松下、三星、LG等海外电池企业已在华合资设厂,但却选择国内实力较弱、无锂电技术积累或者锂电领域发展意愿弱的企业无锂电技术的企业或单位作为合资伙伴,不利于发挥国内行业的技术吸收和进步。


5. 动力电池回收处置问题逐渐显现


  我国新能源汽车车保有量已超过100万辆,按照新能源车电池5年-8年的使用年限计算,目前已经有部分新能源车面临电池回收的问题。而据中国汽车技术研究中心预测,2018-2020年,全国累计报废动力电池将达12-20万吨,到2025年年报废量或达35万吨,动力电池回收处置问题逐渐显现。但受制于电池构造复杂、缺乏统一标准、拆解回收工艺复杂、回收成本高、未形成产业化经营、政府监管和鼓励不足等因素,我国动力电池回收处理产业还处于初级阶段,2016年国内进入拆解程序的新能源车电池不足1万吨,超过八成的回收电池滞留在车企,既潜藏环境污染和安全风险,也不利于钴资源的梯次利用以及产业链形成闭环,应予重视。


(二)充电设施建设存在不足


  当下,我国新能源汽车产业面临充电基础设施建设不足的限制,影响了消费者的用户体验和新能源汽车的推广普及。充电基础设施建设的不足体现在:


1. 充电基础设施结构性供给不足


  一是整体上供给不足。目前我国新能源汽车与充电桩的车桩比仅为3.5:1,而按照政府相关规划,2020年新能源汽车产销量预计达到200万台,保有量超过500万台,但2020年规划建设公共充电桩数量仅仅约50万个,充电桩在整体上供给不足。二是直流快充设施不足。在全国已建成的公共充电桩中,直流充电设施占比不足三成,直流充电设施以10-45kw功率居多,60kw以上直流快充设施数量不足,充电时间长。早期充电设施采取旧国标、建设布局不合理,与新国标存在不兼容问题。三是高速公路服务区直流快充电桩不足、不同省区布局不协调,不利纯电动车城际出行。截止2017年,全国仅有23个省市区的885对高速公路服务区(停车区)建有充电设施,充电站总数约1710座,其中投入运营约1572座,充电桩约6402个,直流快充电桩数量不足。不同省区高速公路服务区的充电设施布局不协调,如广东省全省高速服务区仅有充电站19个、直流快充桩58个,远少于江西省的356个直流快充桩、湖北省的275个直流快充桩。以上情况,给纯电动车车主城际长途出行造成不便。


2. 私人充电桩安装遭遇阻力。


  以私人充电桩安装为例,物业单位对于消防安全、公共资源占用、收益情况等问题仍存在较多考虑,部分物业以安全、无政策文件为由不同意安装,或假借充电桩安装向车主收取高昂安装费用,降低私人客户对电动汽车满意度。


3. 充电设施平台尚未互联互通联通,充电设施运营维护管理不足

 

  平台方面,当前国内充电设施平台及APP高达数十个,未形成统一查桩、用桩、支付平台,往往车主下载多个充电APP仍未能解决充电焦虑问题。以广东省为例,仅政府性平台就存在省级平台粤易充、广州市市级平台羊城充及深圳市市级平台,省市级平台及APP未能落实互通互联,如粤易充平台不能启动羊城充平台的部分充电桩,影响用户使用。


  运营管理方面,充电设施智能化不足,市场上仍然存在无法直接用APP或者微信扫码的充电桩,需要办理充电卡进行充值方能充电。其次,充电桩未能监控车位使用、占用情况。公共充电车位管理不足,运营商目前对于充电车位缺乏管理,燃油车占充电车位问题层出不穷,故障率较高,充电及收费标识不统一或者不存在,未放置消防灭火装置,一定程度上反映充电运营商后期运维的缺位。


(三)停车难等问题需要改善


  当前,社会上停车资源紧张问题突出:城市住宅小区尤其是建造较早的住宅小区配建车位数量不足,城市中心商务区、政务聚集区不同时段停车需求差异大,存量停车资源错时共享机制不健全,由此导致停车资源紧张,停车难问题成为社会民生热点问题,也制约了新能源汽车的推广。


  此外,我国新能源汽车销售的集中度较高,仅北上广深四城市就占据过半销量,而这四个城市都是实施燃油汽车限制上牌政策的城市。从某种意义上讲,新能源汽车对消费者的吸引力在于新能源汽车不限购、不限行。在完善新能源汽车的技术性能和配套设施之余,如何优化新能源汽车的路权待遇,巩固、增强消费者对新能源汽车的认同,是应当探讨的课题。


(四)政策法规有待梳理统一


  近年来,国家在新能源汽车方面出台了许多规章、规划和意见,形成了部委规章为主的政策法规群。但受汽车行业管理职能分割过细、不同部门职能交叉等因素影响,实践中存在多头管理的问题,一些规章规定重叠矛盾,既增加了政府管理成本和协调成本,也加重了企业和消费者的适应成本,降低了效率。


  部分政策规章缺少实施细则和具体规范,不适应需要。以汽车“双积分政策”为例,工信部等五部委公布的《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》(简称“《管理办法》”)规定,乘用车企业新能源汽车正积分可以自由交易,但有关交易平台、交易方式、税费承担等问题没有具体规定或配套实施细则,导致市场主体无法知晓积分交易的具体操作。此外,该政策一些规定不够合理,如《管理办法》规定境内各乘用车生产企业、各进口乘用车供应企业都作为平均燃料消耗量积分与新能源汽车积分的核算主体,单独实施核算。这一规定对单个汽车企业并无不妥,但对汽车集团公司则不尽合理。比如汽车集团公司基于不同的市场经营策略,可能选择将传统燃油汽车与新能源汽车放在同一实体生产,也可能选择放在不同实体生产。根据单独核算的规则,同一集团下的不同企业必须通过关联企业之间转让才能实现积分调剂。如关联企业之间转让视同于交易,则可能给增加企业的交易成本,会对汽车集团公司的不同经营策略造成额外的负担;如此类转让不同于交易,则有必要在相关规范性文件中释明,以免实施中出现误差。


三、建议措施


(一)完善法规政策体系,促进产业发展


  一是建议制定新能源汽车产业促进法或产业促进条例。目前相关部委制定的有关新能源汽车发展的政策法规群已涵盖发展规划、技术政策、准入管理、产品开发、零部件产业、营销网络、投资管理等相关领域,但法律位阶较低、制定机关不尽相同,比较分散。建议在此基础上,制定新能源汽车产业的专门法律或行政条例,以此统领不同部门的相关政策规章,引导我国新能源汽车产业快速健康发展。


  二是完善双积分政策,实现“奖优罚劣”。工信部等五部委于2017年公布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》,规定乘用车企业新能源汽车正积分可以自由交易。建议有关部门加快建立积分交易平台,明确积分交易规则,从而激活积分交易市场机制,使那些产品过硬、节能消耗水平高的汽车企业能够通过出售多余积分获得额外收益(实质是高能耗的汽车企业支付的“补贴”),以补偿优强企业的研发成本,巩固优强新能源车型的价格优势。此外,要结合实践经验修正完善《管理办法》具体规定,如将积分单独核算的规则,修改为单独核算与统一集团内核算并行,在单个汽车企业与汽车集团公司之间保持政策中性。


(二)攻克动力电池瓶颈,培育竞争优势


  一是优化政策规划和实施,增强政策可预见性。在政策规划、制定过程中,应充分征求行业意见,提前充分释放导向信号,提高政策可预见性,使行业参与者在动力电池乃至整车产品的规划阶段就能充分认识政策导向,促进平稳发展。在实施过程中,应逐步从政策导向转向产品力导向,引导企业打造精致产品,通过产品赢得市场并摆脱政策依赖。在现阶段,要着重引导突破动力电池瓶颈,为推动新能源汽车性能提升、成本控制打好基础。


  二是强化电池安全性管理要求,加强从整车角度、全生命周期角度的电池安全性考核。一方面,政府应建立健全对各级系统的安全性要求。在制定电池单体、模组、系统甚至整车的安全标准时应系统考虑,在什么级别的系统做什么样的测试应从整车角度去分解细化,而不是单体、系统、整车各行其是。要重点考察搭载整车的电池安全,而不是孤立的单一强调非整车搭载条件下的安全性考核。另一方面,政府在电池产品考核与认证中应强化寿命耐久后的安全性测试方案,并建立或推动第三方建立长效的安全性监管机构,对市场上使用过程中的电池安全性予以监管。


  三是加大电池规格标准化的建设力度。建议国家有关部门牵头,组织各领域人员对市场上及研发中的动力蓄电池规格尺寸进行充分调研,从市场、技术、资金多个维度对蓄电池规格尺寸的设计进行细致考察。在充分调研基础上,将动力蓄电池规格尺寸逐步减少到每种类型2款以内。基于现有的圆柱、方形及软包三种类型电池,建议强制性的将相应的规格尺寸减少到2款以内,以真正实现电池规格的统一。同时,政府应鼓励整车企业逐步统一蓄电池设计规格,充分考虑动力电池的平台化设计理念与思想。


  四是适度放开产品竞争,支持国内外电池企业技术合作。一方面,建议让国外优质动力电池供应商参与市场竞争,这样既有利于提高电动汽车性价比,强化中国电动汽车影响力,也有利于倒逼国内企业在电池上加强研发投入,促进行业发展。另一方面,支持国内整车厂或电池企业与国外先进动力电池厂家建立合资企业或合作企业,促进国内汽车行业以及电池行业对国外先进电池技术的引进、消化与吸收。


  五是完善废旧电池回收处置机制。工信部等部门于2018年2月26日公布《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》。为保障动力电池得到有效利用和环保处置,建议政府加强监督管理力度,督促汽车生产企业和动力电池相关企业切实履行各自责任。同时,应尽快制定动力电池国家标准,解决电池产品不一致、不兼容、拆解回收成本过高等问题,提高回收经济性,从而引导相关企业进行产业化经营,构筑产业链闭环。


(三)加强充电设施建设,改善用户体验


  一是完善政策规划。统筹新能源汽车发展规划与充电设施建设法规,确保协同发展。兼顾老旧标准推进充电设施标准升级,使之保持兼容、平稳过渡。增加充电设施建设投入,引导地方财政补贴转移到支持充电设施、补贴充电服务费用等环节。


  二是加快推进公共区域快充桩建设。政府积极推进新能源汽车发展的同时,应优先规划公用充电基础设施,加快60-120千瓦以上大功率快速充电设施布局。提前规划充电设施布局,提升桩群利用率,在市内核心区域实现1公里快充桩覆盖,其他区域3公里覆盖。优先在大型商超、公共停车场、核心小区、交通枢纽、公园景区等人流量大的公共停车区域等进行布局。发挥机关企事业单位充电设施建设示范带头效应,增强社会场地资源方建设信心。出台商业中心、加油站、交通枢纽等区域建桩要求及新能源停车费减免政策,在新能源电动汽车推广前期,充电设施建设应随车建设,适度超前。


  三是积极推动城际快充网络发展,解决纯电城际出行焦虑。目前国内主流纯电动汽车续航里程已达300公里以上,城市内部使用较为便捷。若高速公路实现单向40-50km快充桩全覆盖,形成城际纯电出行圈,可以确保市场上高品质新能源纯电动汽车使用无忧。


  四是促进电网配套升级。加强电网企业与整车企业、充电运营商的互动,加快电力配套升级改造工作,推动智能微电网系统在住宅领域的推广应用,用“新能源”的方式,解决新能源汽车推广存在的问题。


  五是引导物业主体参与充电设施建设。针对非新建小区私人充电桩建设出台物业配合奖励等政策,降低车主安装充电桩阻力;针对新建小区确保“新建住宅配建停车位应100%建设充电设施或预留建设安装条件”。在公共领域,出台商业中心、加油站、交通枢纽等区域建桩要求。


  六是鼓励互联互通、网络共享等商业模式创新,加强运营维护。建设国家或省级充电设施运营平台及APP,鼓励公共领域充电设施运营管理平台优先开展互联互通,鼓励私人领域开展网络共享充电桩等商业模式创新,解决电动车主找桩用桩难题。在线下运营维护领域,借助大数据准确定位车辆充电需求,加强快充桩建设和故障维护工作,细化充电标识、收费公示、消防设施及占位管理等充电运营管理工作,提高运营效率,进行多种商业模式的探索。


(四)赋予停车通行优待,增强消费认同


  建议赋予新能源汽车优先停车等路权优待。在国家全面推行新能源汽车专用号牌的基础上,以专用号码为区隔手段,赋予新能源汽车相对于传统燃油汽车的路权优待。比如优先停车权:在中心商务区、政务集聚区等地的停车场划出一定比例的车位作为新能源汽车专用停车位,优先解决新能源汽车停车难问题。同时,鼓励城市住宅小区、中心商务区停车位的物业所有方、管理方参与网络共享停车位,促进城市存量停车资源的充分利用,解决停车难问题。另一方面,建议有条件的地方逐步推行专用车道使用权、低排放区域不限行、雾霾天通行权等路权优待,以此增强消费者对新能源汽车的认同感。

第十三届全国人大代表 曾庆洪