关于加快自动驾驶汽车立法推进合法道路测试的建议

一、背景


  自动驾驶汽车,也称无人驾驶汽车,是通过车载传感系统感知道路环境,自动规划行车路线并控制车辆到达预定目标的智能汽车,它集成了自动控制、体系结构、人工智能、视觉计算等众多技术创新,具有广阔的应用前景。


  当前,世界主要汽车大国正在积极布局发展自动驾驶汽车,并陆续进行法规修订,支持自动驾驶汽车道路测试和推广。2017年,美国批准了自动驾驶法案,鼓励自动驾驶汽车的测试和研发;德国修订了现有道路交通法,并出台全球第一部自动驾驶道德准则。


  从国内情况看,国务院发布的《中国制造2025》明确指出,到2020年要掌握智能辅助驾驶总体技术及各项关键技术,到2025年要掌握自动驾驶总体技术及各项关键技术;政府有关部门也在积极鼓励智能汽车发展,起草或发布了《中国智能网联汽车产业发展总体推进方案》《国家车联网产业标准体系建设指南(智能网联汽车)》《智能网联汽车使用公共道路进行测试的规范(试行)》《国家智能汽车创新发展战略(征求意见稿)》等规定。


二、存在问题


  随着智能网联汽车技术的积累发展,自动驾驶汽车已逐步走出实验室,未来使用公共道路测试,乃至推广过程中的销售、使用、保险、服务配套等各诸多环节,都需要法律法规予以保障。


  目前,我国对汽车道路管理的相关法律法规主要系基于传统汽车的技术背景制定,一些规定无法适应自动驾驶汽车发展的需要。


(一)现行汽车道路管理法规的部分条款不适应自动驾驶汽车的发展需要


  我国现行的汽车和道路管理法律法规包括:《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等。这些法律法规主要系基于传统汽车的技术背景制定,许多规定无法适应自动驾驶汽车发展的需要,甚至会影响、阻碍自动驾驶汽车的测试、销售及使用。


  在测试方面,公路法第51条规定机动车制造厂和其他单位不得将公路作为检验机动车制动性能的试车场地,道路交通安全法第16条规定任何单位或者个人不得拼装机动车或者擅自改变机动车已登记的结构、构造或者特征,上述规定极大影响了自动驾驶汽车使用公共道路开展测试工作。


  在产品准入方面,国标《汽车转向系基本要求》(标准编号GB 17675-1999)规定“不得装用全动力转向机构”,即用户无须操作方向盘可自行转向的,就不满足此标准。这就对无需驾驶员双手操作方向盘的自动驾驶汽车的测试或销售造成了障碍。


  在车辆使用方面,道路交通安全法实施条例第62条规定驾驶员不得有拨打接听手持电话、观看电视等妨碍安全驾驶的非驾驶行为,该规定一定程度上会影响自动驾驶汽车使用。


  同时,对无需驾驶员操控的自动驾驶汽车而言,驾驶员是否仍必须根据道路交通安全法申办机动车驾驶证,及如何界定驾驶员的资格和责任,成为需要继续研究解决的立法课题。


(二)针对自动驾驶汽车的专门规定法律位阶较低,立法进展相对较慢


  如前所述,政府相关职能部门在推广自动驾驶汽车上制订了许多规定,其中工信部、国标委联合发布的《国家车联网产业标准体系建设指南(智能网联汽车)》属于技术标准,且侧重在高级驾驶辅助系统(ADAS),在自动驾驶领域的推进相对较慢;工信部正在起草的《智能网联汽车公共道路适应性验证管理规范(试行)》属于部级规范;北京市于2017年12月出台的《北京市关于加快推进自动驾驶车辆道路测试有关工作的指导意见(试行)》《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则(试行)》、上海市于2018年2月出台的《上海市智能网联汽车道路测试管理办法(试行)》都属于地方政府部门的规范性文件,不属于地方政府规章。


  可见,我国当前关于自动驾驶汽车的专门规定多为部门规范性文件,当与国家法律、行政法规规定存在出入时,对推动自动驾驶汽车发展的法制保障力度较弱。2018年3月1日,上海市政府发放全国首批智能网联汽车开放道路测试号牌,并划定安全性高、风险等级低的5.6公里道路作为第一阶段智能网联汽车开放测试道路。但后续逐步开放更多更复杂的道路环境时如何兼顾公共安全、在测试乃至推广过程中如何界定交通事故责任等新课题,已超出行政规章的权限,必须通过制定专门的法律或行政法规加以规范。


  另一方面,相比于美国、德国等国家,我国在自动驾驶汽车方面的立法进展缓慢,国家层面的法律、行政法规尚未制定。虽然我国有关自动驾驶汽车管理的法律、法规、标准正在加紧制定的过程中,但自动驾驶汽车测试无法等待所有法规修订完毕再行开展,并且标准的制定和法规的完善也需要以试验甚至应用活动所获取的数据及案例为依据和基础,这就带来了新的矛盾。


三、建议措施


(一)通过授权试点,为自动驾驶汽车发展创设法制空间


  如前所述,现行相关法律法规的许多规定不适应自动驾驶汽车发展的需要,但自动驾驶汽车毕竟是新生待验证事物,为法律权威和稳定性计,不宜任意修改。


  立法法第13条规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。据此,建议国务院组织有关部门研定自动驾驶汽车测试、推广的试点方案,并提请全国人大常委会作出决定,在试点范围和期间内暂时停止适用与自动驾驶汽车发展有冲突的若干条款,确保自动驾驶汽车在道路测试时“合法上路”。


  同时,建议在确保安全的前提下,制定自动驾驶汽车管理暂行条例,对包括道路测试、生产者与销售者责任、消费者权益、购买保险等自动驾驶汽车发展相关问题作出规定,为我国自动驾驶汽车产业的发展创设良好的法制空间。


  采取立法机关决定调整法律适用范围和制定暂行条例的方式,既可以为自动驾驶汽车发展提供法制保障,使新技术、新业态等创新创造能够及时得到法律保护和市场推广,也有利于保持现有法律体系的稳定性和权威,并可以为日后修订完善相关法律法规积累实践经验和社会共识。


(二)加快制定自动驾驶汽车测试法规


  当前自动驾驶汽车发展的关节点是公共道路测试,藉以获取更多数据,赢得技术领先优势。为支持我国相关产业抢占国际竞争高地,必须加快制定智能驾驶测试法规,提供更多政策及法律支持。


  建议一是尽快建立道路测试许可认证标准,对经检验符合自动驾驶汽车特定技术标准的产品,准予其在一定条件下利用公共道路开展测试;二是赋予测试车辆一定的豁免权,如对通过技术认证、取得上路测试许可的自动驾驶汽车的驾驶员在驾驶过程中实施的放开双手操作等测试行为免于追究或处罚。


(三)加大调研力度,建立权责统一的自动驾驶汽车管理法规


  建议有关政府部门加大对自动驾驶汽车的研究力度,研讨新的管理制度和法规,如公安部门可关注驾驶员驾驶行为的相关法规,工信部可关注车辆安全与涉及车辆安全强制认证方面的法规,质检总局可关注产品召回中关于产品安全的法规;建议组织开展自动驾驶模式下发生事故所涉及的民事责任归属以及自动驾驶模式下是否不再适用刑事责任等课题的立法研究。


  在具体制度建构上,要注重权责统一。以自动驾驶汽车的事故责任承担为例,相关法律法规需清晰界定用户、驾驶员、自动驾驶系统等概念与角色定位,以及驾驶员、车主、汽车生产销售企业、自动驾驶系统提供方对汽车交通事故的责任划分。又比如,虽然产品质量法中有“将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的”的免责规定,但考虑到人工智能算法属于黑箱(既不能打开又不能从外部直接观察其内部状态的系统),难以进行分解分析,在立法中应避免人工智能技术提供方滥用免责规定,减轻自己责任。此外,要探索建立自动驾驶汽车专用保险,对测试和试用活动提供保险支持,通过市场机制分散技术研发企业的风险,提高自动驾驶汽车发展的积极性。

第十三届全国人大代表 曾庆洪